Почему Латвии необходим закон "Об информировании о нарушениях"?

Контроль, который осуществляют государственные учреждения, – это не единственный способ открыть нарушения, которые могут навредить обществу. Их в процессе работы или на личном опыте может заметить любой. Например, воспитательница детского сада может увидеть, что на кухне не соблюдаются требования гигиены, или работник транспортного предприятия может заметить, что используемые предприятием автомашины не соответствуют стандартам безопасности. К сожалению, на практике о таких эпизодах часто умалчивают, не желая вступать в конфликт с работодателем или опасаясь иных негативных последствий.

Трагедию в Золитуде тоже можно было предотвратить как минимум 30 раз, к тому же с такой документацией, какая была у этого проекта, осуществлять строительство в принципе нельзя – так при рассмотрении в суде дела о трагедии в Золитуде отметил руководитель группы независимых экспертов, инженер-строитель и доцент Рижского технического университета Айгарс Удрис.

Чтобы бороться с ситуациями, когда на предупреждения работодатель не реагирует, а наемный работник не желает конфликтовать, создан механизм информирования о нарушениях. Он предполагает поддержку и защиту от возможных негативных последствий для информаторов, то есть представителей общества, предупреждающих о ситуациях, которые ставят под угрозу здоровье, безопасность или другие интересы общества.

Связь президента США Никсона со взломом офиса Демократической партии (т.н. Уотергейт) была раскрыта с помощью информатора. Доказательства того, что советская власть расправляется с политическими диссидентами, помещая их в психиатрические больницы, были получены с помощью информаторов. Панамские документы, которые показали, как миллиардеры и многонациональные корпорации уклоняются от уплаты налогов, были получены с помощью информаторов. Количество информаторов растет по всему миру, поэтому все больше стран, особенно в Европе, принимают регулирование по защите тех, кто во имя общественного благополучия раскрывает доселе публично неизвестные факты.

В данный момент Европейская комиссия тоже обсуждает со странами-членами ЕС проект директивы "Об информировании о нарушениях," который обязует защищать тех лиц, которые сообщают о нарушениях. Планируется, что эта директива будет принята до следующих выборов Европейского парламента, которые пройдут весной 2019 года. Латвийское государство поддерживает принятие директивы и в Кабинете министров уже принята соответствующая позиция.

Долгая дорога к законодательству об информировании о нарушениях в Латвии

Латвийские государственные учреждения и гражданское общество уже несколько лет работают над тем, чтобы в нашей стране обеспечить достаточную поддержку лицам, которые информируют о нарушениях. В 2017 году Кабинет министров утвердил первый вариант законопроекта "Об информировании о нарушениях" (точное название – "Закон о защите лиц, сообщающих о нарушениях"), который потом был направлена в Сейм, на рассмотрение в Комиссии по вопросам государственного управления и самоуправления, которой руководит Сергей Долгополов ("Согласие").

Рассматривая полученный от правительства проект, комиссия Сейма решила, что его качество не соответствует желаемым стандартам. Поэтому первый вариант законопроекта был отвергнут. Вместо этого, комиссия под руководством Астриды Харью ("Единство"), главы специально созданной рабочей группы по законопроекту "Об информировании о нарушениях," разработала альтернативный законопроект. Как С. Долгополов указал во время прошедшей в Риге в октябре 2017 года международной конференции об информировании о нарушениях, "Важно найти такой механизм, который помогал бы побуждать людей к действию [...]." (текст доклада - по ссылке) Депутат также подчеркнул, что в законопроекте больше внимания необходимо уделить главному вопросу – защите лиц, информирующих о нарушениях. 17 мая 2018 года Сейм утвердил законопроект в первом чтении: 67 депутатов проголосовали "за," двое воздержались, а 11 депутатов участвовали в заседании, но не проголосовали.

Настоящая редакция законопроекта "Об информировании о нарушениях" кратка, но содержательна. Целью законопроекта, как указано в его 2-ой статье, является: содействовать информированию о нарушениях в интересах общества или его части, обеспечив создание и действие механизмов информирования о нарушениях и надлежащую защиту лиц, информирующих о нарушениях (текст законопроекта и аннотации - по ссылке).

Также законопроект дает определение информатора: Лицо, которое предоставляет информацию о возможном нарушении, которое может причинить вред интересам общества или его части, если эта информация получена в связи с исполнением служебных обязанностей и лицо обоснованно считает ее подлинной.

Считаем, что важно, чтобы определение информатора, данное законопроектом "Об информировании о нарушениях," не было уже, чем определения, утвержденные Советом Европы и Transparency International. Они включают также и лиц, которые находятся вне традиционных отношений "работодатель-наемный работник," например, работающих без договора консультантов, подрядчиков, практикантов, добровольцев, временных работников и наемных работников, которые прекратили трудовые отношения с предыдущими местами работы.

Одно из главных новшеств в законе "Об информировании о нарушениях" – то, что информаторам предоставляются двойные гарантии безопасности. Во-первых, защищена анонимность лица, сообщающего о нарушении. Уберечь ее особенно важно, потому что необходимость в иной защите может отпасть, если соблюдается анонимность информатора. Во-вторых, информатор защищен в случае неблагоприятных последствий. Если имя информатора было предано огласке, есть риск, что лица, о которых были предоставлены разоблачающие сведения, противодействуют информатору – например, увольняют его (ее) с работы или угрожают ему либо его родственникам. Поэтому защита от противодействия – это второе конкретное новшество, которое вносит механизм информирования о нарушениях. Предусмотренная в законопроекте защита также включает право на обеспеченную государством юридическую помощь, освобождение от судебных издержек, право на консультации и компенсацию потерь. Это значит, что принятие законопроекта особенно важно для всех тех, кто хотел бы информировать о замеченных правонарушениях, но в данный момент боится это делать.

В долгом процессе разработки законопроекта участвовали не только институты государственного управления, но и несколько организаций, интересы которых затронуты законопроектом. Мы заметили, что в дискуссиях нередко популяризируются некоторые мифы, пытаясь информирование о нарушениях представить в отрицательном свете. Кратко рассмотрим главные из этих мифов и покажем, почему они не соответствуют действительности:

МИФ #1: Никто просто так информировать о нарушениях не будет

ОПРОВЕРЖЕНИЕ:
Информировать о нарушениях будут, если будет защита – так жители Латвии указывают в опросе, проведенном SKDS в марте 2017 года.
Две трети (69%) опрошенных считают, что сталкиваясь с ситуацией, когда необходимы неофициальные платежи, знакомства или встречные услуги, чтобы получить желаемый для себя результат в контактах с государственными учреждениями или самоуправлениями (государственная или дорожная полиция, Государственная налоговая служба, Продовольственная и ветеринарная служба, стройуправления и др.), должны были бы об этом информировать ответственные органы. Почти две трети (61%) участников исследования считают, что было бы необходимо информировать о ситуации, если в государственном учреждении или самоуправлении на работу без конкурса устраиваются "свои люди." И столько же (60%) опрошенных высказывают мнение, что было бы необходимо информировать, если становится известным, что существует договоренность о том, кто победит в организованной государством или самоуправлением закупке.

В то же время четвертая часть (25%) опрошенных указывает, что информирование о замеченных нарушениях могло бы привести к проблемам – мести, неприятностям, исходящим от того, о ком информация предоставлена. К тому же 23 % жителей считают, что не хватает информации о том, куда обращаться о замеченных нарушениях.

Эти числа показывают доминирующее в Латвии отношение – с нечестным поведением и нарушениями нужно не мириться, а бороться. Но страх перед негативными последствиями удерживает жителей от действий. Анонимность и гарантии защиты для информаторов, которые оговорены в законопроекте "Об информировании о нарушениях," предназначены именно для того, чтобы информаторов защитить от возможных неприятностей после того, как они сообщили о нарушениях. К тому же законопроект создает единый контактный пункт, куда можно будет обращаться с информацией о нарушении.

МИФ #2: Информирование о нарушениях будет использовано злонамеренно, предоставляя ложную информацию и обвиняя невинных людей, таким образом создавая им проблемы

ОПРОВЕРЖЕНИЕ:
Статус информатора не будет присвоен автоматически, как только лицо предоставит информацию о возможном нарушении. Сперва полученная информация будет тщательно оценена. Если в этом процессе окажется, что заявленная информация лжива и не соответствует действительности, заявителю не только не присвоят статус информатора, а еще и заставят нести ответственность за предоставление ложных сведений.

МИФ 3: Лиц, предоставляющих информацию о нарушениях, уже защищает теперешнее законодательство, поэтому новый закон не нужен

ОПРОВЕРЖЕНИЕ:
Во-первых, в данный момент в Латвии юридически не существуют такие учреждения или понятия как "информирование о нарушениях" или "информатор." Ни один из действующих законов не обеспечивает анонимность лица, сообщающего о нарушениях. Поэтому учреждение или лицо, против которого предоставлена информация о нарушении, потенциально может выявить личность информатора и направить против него (нее) репрессии.

Во-вторых, существующее законодательство в достаточной мере не защищает информатора от неблагоприятных последствий, которые могут появиться после сообщения о нарушении. Теперешнее регулирование предполагает длительный процесс, возможные судебные тяжбы и необходимость самостоятельно доказывать наступление неблагоприятных последствий. В свою очередь законопроект предполагает, что бремя доказывания будет переложено с информатора на работодателя. Таким образом, работодатель должен будет доказать, что его действия не связаны с сообщением информатора, а являются обоснованными.

МИФ #4: Механизм информирования о нарушениях создает несоразмерную административную ношу для работодателей

ОПРОВЕРЖЕНИЕ:
Главное требование касательно предоставления информации, которое законопроект оговаривает для предпринимателей, это создание внутренней системы информирования о нарушениях (5-ая статья). К тому же это требование относится не на все частные юридические лица, а только на те, в которых занято более 50 работников – т.е., на средние и крупные предприятия. Согласно данным Центрального статистического управления (2017), в Латвии в 2015 году было 1 841 такое предприятие, в то время как общее число предприятий было 172 567. Это значит, что требование о введении внутренней системы информирования о нарушениях будет актуально только для примерно 1.1 % предприятий. Таким образом, законопроект разработан, соблюдая принцип Сначала думай о малом (Think Small First) – общепринятый принцип регулирования предпринимательской деятельности в Европейском союзе.

Медлить нельзя

Информирование о нарушениях – это один из способов человеку быть общественно активным и участвовать в улучшении своей окружающей среды. Как показывает опыт других стран, информаторы, которые решают сообщить о коррупции или другом нарушении, берут на себя риск быть уволенными, оказаться в суде, быть арестованными, шантажированными или даже убитыми. Принятие законопроекта "Об информировании о нарушениях" в Латвии стало бы четким сигналом, что государство желает предотвратить нарушения и защитить своих информаторов.

Призываем депутатов 12-ого Сейма Латвии принять законопроект "Об информировании о нарушениях" и показать, что депутатам не только важно честное латвийское государство, но и что инициатива и участие людей в улучшении своей страны является для нашего общества ценностью!

Призываем всех депутатов Комиссии Сейма по вопросам государственного управления и самоуправления, а также остальных депутатов 12-ого Сейма поддержать скорое рассмотрение и принятие законопроекта "Об информировании о нарушениях" в оставшихся двух чтениях. Латвии нужны информаторы! И Сейм должен позаботиться о том, чтобы информаторы были защищены.

Статья подготовлена с финансовой поддержкой Фонда интеграции общества из средств латвийского государственного бюджета. За содержание статьи отвечает Общество за открытость - Delna.